政府与市场的关系是我国职业教育治理中需要处理的最核心的关系。政府从公共服务提供的角度，通过专业目录、教学标准体系等一系列制度，为职业院校的人才培养提供兜底性的质量保障和行动规则，并为市场主体参与职业教育提供制度引导和政策支持。这种治理关系延伸到基层办学单位，就体现在学校如何处理好与企业间的合作关系，而产业学院正是政府与市场关系在微观层面的集中体现。
职业院校产业学院的构建形式多样，核心差别体现在学校和企业间的产权关系，从而形成独立法人产业学院和二级学院产业学院两种类型。产业学院是职业院校内部治理模式的突破，是国家职业教育治理理念在基层落地的载体。发展产业学院，必须立足国家发展社会主义市场经济、处理政府与市场关系的总纲领和主方向，实现与国家职业教育宏观治理的同频共振。
立足有为政府和有效市场营造外部环境
在对政府与市场关系的认识上，习近平经济思想实现了对西方经济学主流理论的两大超越：一是超越对立的政府与市场关系，提出和谐的政府与市场关系；二是超越“先市场—后政府”的因果逻辑，摒弃了以市场为唯一逻辑原点的思维方式。市场配置资源是最有效率的形式，但政府在经济发展中应发挥主动性、嵌入性、原因性的作用，政府与市场是共同发力的，也即在政府资源配置中，市场的“自然有效”和政府的“主动有为”应形成协同效应。
从有为政府和有效市场的角度看，产业学院的建设，一是政府应主动布局，通过政策引导头部企业、链主企业等与学校合作建设产业学院，尤其是围绕战略性新兴产业，依托产业学院提前布局人才和技术储备。二是在法律法规允许的范围内，教育行政部门应会同有关部门，为产业学院的多种举办形式提供更宽松便捷的制度环境，如通过负面清单等机制，消除公办职业院校在国有资产流失等方面的疑虑。
依据校企合作内容确定产业学院组织属性
政府与市场的关系，核心是资源配置的权责关系。由于现代产业学院的合作形式覆盖了人、财、物等要素的流动与归属，包括产业学院设备投资额、专业招生与人才市场的匹配度、科研成果归属权、促进企业与产业学院的人员流动、对双师双能型教师的奖励力度、社会培训收入、促进科技成果产业化等内容，因此不少产业学院都希望设立独立法人。这种优势在于为校企双方提供一个市场化的合作框架，以更加灵活的机制激励双方的资源投入、交换和共生。
但并不是所有的产业学院都要追求独立法人，这取决于校企合作的内容和目标。一般而言，那些需要针对市场需求联合开展技术攻关、产品研发或教学实验，所面临的问题不具有可参考的解决经验和成熟技术路线的产业学院，可以通过独立法人的方式为双方明确权责边界，合理分担风险；而如果双方所面对的主要是资源交换或信息沟通交流等问题，则二级学院产业学院的建设模式更适合。
平衡好行政权力和专业权力间的关系
政府与市场参与职业教育治理，应平衡好行政权力和专业权力间的关系，秉持“顶层设计、中层沟通、项目运作”的原则，从统筹决策、协调保障、执行运作三个层面完善产业学院内部治理结构和运行机制。
一是要建立以理事会为载体的产业学院顶层治理机构，并由学校和企业推派全权代表常驻学院，推动理事会这一“常设机构”向“常驻机构”转型，发挥理事会在优化顶层治理、加强高层对话沟通中的作用。
二是设立管理与协调委员会和监督与评价委员会两大中层沟通机制。这两大委员会的成员既包括学校和企业相关人员，还应纳入行业专家、高校学者、纪检人员等第三方组织、机构和权力部门有关人员。其中管理与协调委员会主要负责不同项目的日常运作、信息沟通等；监督与评价委员会则对不同项目的实施效果开展评估，服务产业学院的运行成本核算，并为产业学院运作中出现的各类问题提供内部仲裁机制。
三是围绕产业学院的核心任务设立项目制治理单位，将治理深入到具体工作层面，如现场工程师培养项目、某工艺改进项目、企业在职员工技能提升项目等，以规范项目化运作。相较于传统的科层制治理结构设计，项目制治理适应了目前企业内生产分工的综合化，尤其是中小微企业各项工作的高度集成性，避免条块分割带来的合作成本的提升。
优化治理制度促进资源内部外部双循环
作为国家基层职业教育治理的重要抓手，产业学院应超越职业院校二级组织的建设范畴，将其视为区域内教育资源和产业资源汇聚、交融与再生产的中心和高地，实现“开门办学院”的愿景。因此要通过优化治理制度，让产业学院的资源实现内部和外部双循环，其中内部循环包括企业研发项目和教学项目的循环、生产服务知识体系和课程教材建设的循环、营利性生产和教学性生产的循环；外部循环包括校企共拓市场引入合作项目、校企共建平台吸引更多市场主体开展合作、校企共享资源带动人才培养链的形成。通过内外部循环，产业学院将逐渐由组织向平台成长，学校和企业将在区域产业链与人才链中具有更大的话语权，产生更大的影响力，从而实现产业和教育的融合共生。
促进内外双循环需要建设或完善三类制度：一是产权制度。为避免产权界定、归属、流转、清算评估等高难度、高敏感改革，产权制度应搁置现有固定产权归属，不将校企原有的固定资产纳入产权界定范围，重点确保收益权比例和投入比例的吻合，以及对现有资产、运行成本、增值收益等的评估和分配。二是激励制度。通过目标导向、成果导向的绩效制度改革，重点激励学校教师和企业师傅高质量参与人才培养、联合技术研发和职工培训。三是质量制度。要保证产业学院人才培养的质量底线，应在课程建设、人员投入、实习实训等方面，明确校企双方投入的基本要求，建立规范化的工作机制和标准化的质量要求，建立产业学院运行质量第三方监测、评估机制。